François Ecalle : "La première des économies consiste à ne pas faire de dépenses nouvelles !"

Avant de parler collectivités, comment voyez-vous la dérive des finances publiques ? La France pourrait-elle être en risque de défaut à court terme ?

Non. Même si sa dette publique est de plus en plus hors de contrôle. Pour simplement la stabiliser, il faudrait un effort de plusieurs dizaines de milliards d’euros. On en est très loin et on ne voit rien dans ce sens dans les programmes politiques. Mais le spread avec l’Allemagne est très faible, et les hausses qui ont eu lieu n’ont rien à voir avec ce qu’on a connu il y a une douzaine d’années en Espagne ou au Portugal. La grande différence depuis lors, c’est que les marchés savent que la Banque centrale européenne est là pour acheter la dette publique des pays de la zone euro, en quantité illimitée. « Whatever it takes », avait dit Mario Draghi. Les marchés sont persuadés que la BCE interviendra.

Vous ne pensez pas que la France pourrait avoir son « moment Liz Truss », surtout si aucun gouvernement ne prend de mesures structurelles ?

En principe, la BCE ne peut intervenir que si le pays en question a une dette contrôlée, les économies permettant de la stabiliser en pourcentage du PIB. On peut se dire un jour que la BCE ne peut pas intervenir. Mais un défaut de paiement serait un tel cataclysme que c’est difficilement envisageable. En même temps, elle ne peut pas accepter que la dette française monte indéfiniment en points de PIB. A ce rythme, on va bientôt croiser l’Italie et puis la Grèce... Ce jour là en effet, on risque d’avoir un moment Liz Truss, où les marchés se mettent à paniquer et les taux d’intérêt montent. Tout dépend alors de ce que fera la BCE. Comme elle l’a fait au Royaume-Uni, elle peut obliger alors la France à changer complètement de politique économique et de premier ministre en même temps.

Souvent on pointe l’inculture économique et financière des élus. Cela peut-il être explicatif de notre dérive collective ?

Oui, il y a un problème d’inculture. Mais à la décharge des élus et des Français, ce sont des sujets très compliqués. La comptabilité publique, la politique budgétaire, c’est compliqué, c’est d’ailleurs pour cela que j’ai créé le site Fipeco ! Mais le problème est plus profond et concerne les Français eux-mêmes et notre pays très jacobin. Si vous relisez Tocqueville, déjà sous l’Ancien Régime, les Francais demandaient plus d’aide et de protection sous forme de normes. Le Roi devait résoudre tous les problèmes, ça n’a pas changé. Les économistes eux-mêmes ont une responsabilité en disant aux Français des choses radicalement contradictoires sur la politique budgétaire et les solutions pour résoudre le déficit.

Venons-en aux collectivités. Elles se targuent souvent d’être bien gérées puisqu’elles ne peuvent pas adopter de budget en déficit. Diriez-vous qu’elles sont relativement sous contrôle ?

« Relativement », oui ! Il y a une règle d’or qui impose aux collectivités d’avoir une section de fonctionnement équilibrée. Sauf que dans les entreprises, dans les dépenses de fonctionnement, vous avez les dotations aux amortissements et aux provisions. Il y en a très peu dans les collectivités et des écritures comptables permettent de les neutraliser... Donc c’est un équilibre de fonctionnement un peu artificiel. Ensuite, quand on parle de dette et de déficit public, c’est au sens de la comptabilité nationale : ce sont les dépenses moins les recettes. Des dépenses où vous n’avez pas les dotations aux amortissements mais où figure l’investissement lui-même. Et là, les collectivités ont des dépenses d’investissement qu’elles financent au moins en partie par l’emprunt : les collectivités sont endettées. C’est un peu moins de 10% de la dette publique totale.

Il y a quelques années, nombre de collectivités, dont la MEL, s’étaient embarquées très imprudemment dans les emprunts structurés. Ce type d’égarement est-il révolu ?

Ces erreurs commises dans les années 2000 ont été corrigées. Ca peut encore exister car les collectivités sont libres, dans le respect de cette règle d’or, de s’endetter comme elles le veulent et auprès de qui elles veulent, pour leurs investissements... Mais je pense qu’elles ont tiré les leçons de cet épisode.

Diriez-vous qu’elles ont engagé de réels efforts de gestion, notamment du fait de la baisse récurrente des dotations de l’Etat ? La hausse de leurs effectifs permet d’en douter...

Les dépenses des collectivités et leurs effectifs ont en effet beaucoup augmenté sur ces 20-25 dernières années. Depuis 1997, sans même compter les emplois transférés par l’Etat en contrepartie de transferts de compétences, on a une hausse de 45% des effectifs, contre seulement 7% pour l’Etat, qui a même baissé ses effectifs sous la présidence Sarkozy. Or la population française sur la période a monté d’environ 15%. Il y a bien un problème dans les collectivités. Mais il est vrai qu’il y a eu une forte inflexion depuis une dizaine d’années. Ce n’est pas sans rapport avec ce qu’a fait François Hollande de réduire d’une douzaine de milliards d’euros la dotation globale de fonctionnement. Dans un premier temps, les collectivités ont réduit leurs investissements car c’est le plus facile. Mais dans un deuxième temps, elles ont réduit leurs dépenses de fonctionnement. Et pour la première fois, les effectifs ont diminué – un tout petit peu, mais ce n’était jamais arrivé- en 2015-2016. Pour obtenir cette inflexion, il a fallu que l’Etat réduise leurs ressources.

La première charge des collectivités, c’est la masse salariale. Avec des dérives souvent pointées du doigt par
les chambres des comptes. Est-ce ancien et est-ce réversible ?

C’est très ancien. Si vous remontez aux années 2000, lors du passage de 39 à 35 heures, il existait déjà des accords sociaux dans certaines collectivités qui prévoyaient une durée hebdomadaire nettement inférieure à 35 heures ! Il y a quand même eu une amélioration très récente. Sur 2019-2024, la durée du travail a augmenté dans les collectivités, en relation avec une loi de 2019 qui a obligé à remettre en cause tous ces accords. Dans certains cas, cela a été assez artificiel, on a remplacé par des jours de congés qui ne disaient pas leur nom, mais les statistiques montrent qu’il y a quand même eu un effet.

Faut-il, et si oui comment, réduire les effectifs ?

L’exemple de ce qu’a fait François Hollande me laisse penser que les collectivités dépensent les ressources qu’elles obtiennent. La seule limite à leurs dépenses, c’est leurs ressources. Quand elles n’en ont pas assez, elles peuvent augmenter les impôts qu’elles maîtrisent. Elles ont perdu la maîtrise de la taxe d’habitation sur la résidence principale et ont moins de pouvoir de taux. Elles n’ont plus que la taxe foncière mais les communes en disposent pour augmenter leurs dépenses le cas échéant. Je crains, après les élections municipales, une nouvelle surenchère de promesses dans tous les sens de dépenses supplémentaires. J’ai très peur que l’emploi continue à augmenter dans les collectivités locales si on ne fait rien et si on laisse faire.

Vu le contexte général de fiscalité, ne risque-t-on pas la saturation face à l’impôt ?

Je ne pense pas que l’on soit au sommet de la courbe de Laffer. Quand on augmente les impôts, il y a quand même de l’argent qui rentre même si ça a un effet négatif sur l’activité. La réduction des déficits des comptes publics doit être supportée par des économies sur les dépenses mais ça ne suffira pas. Il faudra augmenter les impôts, mais le moins possible sur les entreprises. La majoration de l’impôt sur les sociétés, alors qu’elles ont déjà des problèmes de compétitivité, est une très mauvaise idée. En revanche sur les ménages, c’est encore possible, mais il ne faut pas aller trop loin. Comme la Cour des comptes, je pense qu’il faudrait que les deux tiers des efforts portent sur des économies. Les collectivités n’ont plus guère de levier fiscal.

La suppression de la taxe d’habitation (TH) était-elle une erreur ?

Oui. Elle avait beaucoup de défauts mais le principal - comme la taxe foncière - est qu’elle était assise sur des valeurs cadastrales administratives qui n’ont plus aucun rapport avec des valeurs de marché, c’était totalement absurde. Personne n’a eu le courage de corriger le problème. La suppression de la TH a contribué a augmenter le déficit de près de 20 mds € pour l’Etat, mais elle a aussi posé un problème structurel car c’était le seul impôt payé par tous les habitants d’une commune. Les gens ne font pas le lien entre les impôts qu’ils paient d’un côté et les dépenses qu’ils demandent de l’autre.

Lors de la crise de l’énergie, les collectivités se sont rendu compte du poids de leur patrimoine en termes de fonctionnement. N’y aurait-il pas là un gros potentiel de réorganisation comme on le pratique dans les entreprises ?

Oui il y a un travail énorme à accomplir. Mais la première des économies consiste à ne pas faire des dépenses nouvelles ! Il y a des tas de besoins non satisfaits au niveau local, ils sont même illimités : plus de sport, une meilleur santé, un meilleur environnement, un habitat plus agréable... Mais les ressources, elles, ne le sont pas. A un moment il faut faire des choix.

Que pensez-vous de la gratuité des transports déployée par de plus en plus de territoires, comme Dunkerque ou le bassin minier?

Tout a un coût, qui est toujours payé par quelqu’un. Dans le cas des transports, c’est largement le versement mobilité, donc les entreprises. C’est là où certains partis sont hypocrites : ils demandent de baisser les impôts et les dépenses mais votent en même temps la possibilité d’augmenter le versement mobilité... qui est un impôt sur la production des entreprises.

La France, c’est le pays aux 35 000 communes et au millefeuille administratif. Faut-il toucher à cette vache sacrée ?

C’est un problème de fond qui explique une bonne partie des dépenses des collectivités locales. On a autant de communes que le reste de l’Europe. On voit bien que dans une commune de 10 habitants, on ne peut pas gérer un service comme l’assainissement. Il y a des économies d’échelle. La réponse, c’est l’intercommunalité. Or la commune ne délègue pas vraiment, garde des compétences, des effectifs. On a des doublons partout. Il y a superposition de compétences, qui pose des problèmes de coordination. Le millefeuille territorial se situe plus à l’intersection entre l’interco et les communes qu’au niveau des Départements ou des Régions.

Comment en sort-on ?

Les Français sont attachés à leur commune et leur maire. Dont acte, on ne va pas le supprimer. Mais on peut imaginer un système qui fonctionne à Paris, Lyon ou Marseille (PLM), avec des maires d’arrondissement, qui ont le contact avec les gens tandis que le vrai pouvoir est à la mairie. Ce n’est pas le sens, mais il faudrait que ce soit l’interco qui ait le vrai pouvoir, ce qui suppose un mode d’élection de type PLM. Il y a plein d’obstacles politiques, mais techniquement, on sait faire !

Les conseils départementaux connaissent de grosses tensions financières. Or ils sont souvent indispensables aux projets de petites communes. N’y a t-il pas un risque de blocage pour les territoires modestes ?

On retombe sur le problème des 
35 000 communes. Elles n’ont pas les moyens seules, elles doivent être soutenues par le Département, l’interco ou l’Etat parfois. Cela entraîne de la complexité, des coûts du millefeuille. Un rapport il y a quelques années montrait que si on additionne le temps passé dans toutes les réunions de concertation pour soutenir un projet, cela coûte quelques milliards !

Beaucoup de nouveaux maires ont été élus. Que leur conseilleriez-vous ? Un audit au moment d’entamer leur mandat ?

C’est une bonne idée mais ils n’en ont pas tous les moyens. Les grandes villes peuvent le faire. Pour une petite commune, c’est facile car il n’y a pas grand chose. Mais pour les communes moyennes, se payer un auditeur, ça a un coût. Mais à titre personnel, si j’étais un nouveau maire, je commencerais en effet par un audit de ma commune et des projets en cours pour voir lesquels on continue et lesquels on arrête.

Bio Express • Né en 1958 • Diplômé de l’Ecole Centrale des Arts et Manufactures et de l’ENA • Ancien rapporteur général du rapport annuel de la Cour des Comptes • Ancien membre du Haut conseil des finances publiques • Conseiller maître honoraire à la Cour des comptes • Président fondateur en 2016 de la plateforme Fipeco